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打造高品質地下空間,哪些難題待解?

來源:中國自然資源報2020-07-16 19:41:48

核心提示

我國城市化快速推進的同時也帶來了嚴峻形勢:交通擁堵、城市地災、城市內澇和生態環境污染等“城市病”越來越突出。近年來,我國加大了對地下空間的開發利用,將城市部分功能引入地下,實現了城市由二維向三維生長,有效緩解了城市快速發展與土地緊張的矛盾,一定程度上化解了交通擁堵、城市內澇等問題。但是,地下空間開發利用在規劃理念、標準體系、建設和運營管理方面還面臨許多待解難題。

我國城市地下空間開發利用始于上世紀60年代的人防和地鐵工程。進入21世紀,城市的快速發展,使得對地下空間開發利用的需求達到了前所未有的高度,地下綜合體、地下交通樞紐、地下街區、地下集群智能停車場和地下管廊等新型地下空間設施不斷涌現,城市地下空間的綜合利用也由此掀開了新的篇章。

至“十三五”中期,我國城市地下空間總利用量約6億平方米。以上海為例,2016年地下空間建設面積達8186萬平方米,比2011年增長2.3倍。近幾年我國地下空間行業的市場規模也快速增長,從2016年的3030.2億元增至2019年的6757.2億元。其中,地鐵投資4499.2億元、管廊投資規模2000億元、人防工程及其他258億元。但是,由于我國前期的地下空間缺乏科學統一規劃,致使目前大部分城市地下空間的功能和規模嚴重落后于城市的發展需要,面臨著改造和擴建的需求。同時,今年以來全國大中城市陸續啟動污水系統提質增效項目,對排水管道老舊破損、淤堵、雨污混接錯接等情況進行全面排查,對管道結構性和功能性缺陷進行修復和整治。以湖北襄陽為例,僅管道排查里程數就接近2000公里。這是我國加大城市地下市政設施建設、推進城市環境綜合治理的一大民心工程,未來將涉及更多的投資。

亟待破解的問題

目前,我國城市地下空間開發建設已從“起步期”進入“快速發展期”。但是,地下空間的規劃理念、標準體系、建設和運營管理方面還面臨許多亟待解決的問題:

多頭管理與無人管理現象并存。我國地下空間涉及人防、地鐵和市政等多部門管理范疇。多頭管理帶來的無序使“拉鏈式馬路”和“地下管線打架”呈現常態,大大制約了城市地下空間的統一規劃建設和運營。

規劃管理粗放。目前,我國地下空間的規劃制定尚處于探索階段。許多城市沒有及時制定發展所需的地下空間開發規劃,有的即使制定了也往往就地下論地下,存在地上、地下脫節的情況。同時,由于城市地下空間開發利用混亂無序,造成人力、財力和地下空間資源的巨大浪費,一定程度上影響了城市的生態環境,制約了城市的可持續發展。

缺乏統一的技術標準。到目前為止,我國未頒發國家層面的地下空間規劃的編制規范和技術標準,相關研究機構處于各自摸索階段,缺乏有機統一的整合。

地質調查評價不足。地下空間開發面臨各類復雜的地質問題,需要對地質結構、工程地質、巖土體特性、地下水類型、地質災害等方面加以調查評價,而目前調查的廣度和深度難以滿足地下空間安全開發的需要,開發使用過程中坍塌、涌水、沉降事故時有發生。

相關法律體系建設不完善。我國尚無針對城市地下空間開發利用的專項法律法規?!睹穹ǖ洹返?45條明確,“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”,但地下空間權尚未給出明確規定。目前,全國范圍內人防工程多未確權發證,由此造成一個問題,就是地下車庫的權屬到底是屬于開發商,還是屬于業主集體共有,據此引起的法律糾紛不斷。同樣,投資建設地下設施后拿不到產權證,不僅使得發生的糾紛得不到法律保障,也造成投資者無法辦理轉讓、租賃、抵押等,制約了地下空間開發的積極性。

此外,由于歷史原因,地下管線“老、密、亂”現象嚴重,由此引發的城市安全問題時有發生。據調查,僅2018年~2019年,全國范圍內發生的與地下管線相關的事故就達438起,造成81人死亡,119人受傷;加上建設前期對工程地質、水文地質的調查不夠,管道起伏、脫節引起破裂和滲漏等結構性缺陷普遍存在,城市污水直排和地下滲漏,對河流和地下水造成污染,嚴重影響了城市生態環境。

地下空間開發走向及建議

基于對我國城市地下空間利用現狀和需求分析,筆者認為,我國未來地下空間開發利用應朝著集約化、信息化、法治化的方向縱深發展。一是集中連片、系統開發將成為常態。比如,按照不同的功能形態(地下骨干交通、地下步行道、地下集群智能停車場、地下商業綜合體等)相互連通,形成龐大的地下城市功能網絡系統。二是使用功能更加多樣化。除交通、市政、人防、商業空間外,能源供應、供水排水、污水處理、電站等設施也將逐步引入地下深層空間。三是集約化程度越來越高。同一功能類型的設施將被優化組合,置于同一深度空間范圍,分層規劃。四是隨著開發技術的進步,開發深度不再局限于30米~50米,防御工事、雨水調蓄、廢物處置、深地實驗室等功能將超過100米或更深。五是隨著智慧城市的推進,物聯網、大數據、智能識別等新興技術將大量用于地下空間信息化、智能化共享平臺建設。

相應地,解決我國城市地下空間在規劃、管理、法治建設等方面存在的諸多問題,進一步推動我國未來地下空間開發利用朝著集約化、信息化、法治化方向發展,需要做好以下幾方面重點工作:

建立健全城市地下空間規劃和技術體系。完善城市地下空間規劃的內容和方法,健全規劃體系和技術標準是我國當前地下空間開發利用亟須解決的問題。筆者認為,應組織國內專業研究機構全方位研究地下空間相關內容,編制國家層面的地下空間相關規范,完善地下空間技術標準體系,把規劃體系和技術標準提到更高層次,為我國城市地下空間的規劃和開發提供強有力的指導。構建地下空間開發利用統一協調的管理機制。下一步,我們要建設完整的行政管理機制體系,明確部門職責,加強溝通和信息共享,避免多頭管理、管理缺位等問題。

健全城市地下空間開發利用法律體系。當下,應加快制定城市地下空間開發利用的相關法律法規,明確地下空間權屬,完善地下空間使用權的取得、轉讓、租賃、抵押等法律依據,從出讓方式、計價標準、轉讓條件等方面予以規范,形成系統的管理依據。

推進城市地質調查工作。探明城市100米以淺的地質體信息,包括地質結構、巖土體特性、地下水類型、地質災害體等,研究不同類型地質地層地下空間開發的技術對策和運營過程中可能出現的地質問題,為地下空間科學開發利用奠定基礎。

加快城市現有地下管網的升級改造和運營維護。推進地下管網探測、檢測、修復整治和綜合改造等工作,重點解決給排水管道結構性和功能性缺陷調查、雨污混接調查等工作,加快城市排水系統雨污分流改造;重點推進城市給水管道、熱力管道和燃氣管道泄漏檢測、數字化采集,推進城市智慧管網信息平臺系統建設。

(作者:易容,中國冶金地質總局一局)

(責任編輯:羅芳菲)

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